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个人所得税房贷利息扣除政策优化探讨

来源:中国税网(税屋) 作者:小财 时间:2020-07-10 点击:

  我国的个人所得税专项附加扣除政策于2019年1月1日开始实施,住房贷款(以下简称“房贷”)利息是六项专项附加扣除中的一项。在住房支出成为普通家庭最大规模消费支出的背景下,个人所得税税前扣除因购房贷款而产生的利息费用,呼应了社会的减税预期,受到普遍欢迎。但个人所得税作为典型的直接税,政策细节设计是否合理,会直接影响实施效果。

  本文以分析现行房贷利息扣除政策的公平性为起点,使用微观数据模拟其实施效果。随后通过分析世界上以个人所得税优惠补贴个人住房成本的主要模式,提出我国可行的优化方案,并对其效果进行模拟。基于上述工作,本文提出了进一步改进房贷利息扣除政策的建议。

  一、房贷利息扣除政策的公平性分析

  我国当前的房贷利息扣除政策有利于减轻家庭负担,实现房地产业去库存,从供需两方面对经济产生正面影响(董藩等,2016;李华等,2017),但也受到一些学者的质疑,主要体现在其对课税公平的冲击方面。

  我国的房贷利息税前扣除政策与美国联邦个人所得税中的“住房抵押贷款利息税前扣除”(home mortgage interest deduction,HMID)政策具有一定的相似性。学者们普遍认为后者具有累退性,有违公平原则。这是因为,只有实际缴纳个人所得税的人才能享受该项政策,低收入者被排除在外;享有税前扣除权的贷款限额过高,享受优惠的多是高收入者;特定的扣除程序也使较低收入者无法受益(马珺,2017)。在此政策下,相对于没有能力购买自有住房和收入不足以使用分类扣除的人群,收入高的有能力购房者反而能获得税收优惠,且收入越高,享受的优惠越大(Steuerle et al.,2014)。从个人所得税税前扣除项目设计的细节看,我国房贷利息税前扣除政策的累退性可能比HMID更为严重。美国税法中的标准扣除(对应于我国个人所得税中的基本费用扣除)和分类扣除(对应于我国个人所得税中的专项附加扣除)是相互替代的,纳税人只能择一扣除(马珺,2019)。但在我国,取得综合所得的纳税人先扣除基本费用、专项扣除,再扣除专项附加扣除,只有收入足够高,在扣除前者之后还需要缴纳个人所得税,才能从房贷利息税前扣除政策中获益。另外,取得除综合所得之外其他类型所得的纳税人不能对房贷利息进行扣除,完全不能从中受益。鉴于上述考虑,对我国房贷利息税前扣除政策收入分配效果的讨论极为必要。

  目前针对上述问题进行实证检验的文章较少,只有部分学者模拟了基本费用扣除和专项扣除的整体实施效果。例如,雷根强等(2016)提出了差别费用扣除的改进方案,能使税收在调节收入分配方面的效果更加显著。但是,专项扣除与专项附加扣除有本质区别,后者更具有个体差异,如果设计不当,可能引发更大程度的不公平。

  综合上述分析可以发现,面对房贷利息扣除可能导致的累退性问题,现有研究只是局限于学理性的讨论,还未有文献借助微观数据对实际效果进行准确测量,本文弥补了这一缺失。

  二、现行房贷利息扣除政策的收入分配效应测算

  (一)方法、指标和数据

  《个人所得税专项附加扣除暂行办法》规定了房贷利息专项附加扣除的基本规则:其一,扣除内容是纳税人为本人或其配偶以贷款形式购买的我国境内首套住房所发生的利息支出;其二,在本人或配偶的综合所得中按照每月1 000元的标准实施扣除,可扣除的期限最长为240个月,且只能享受一次;其三,夫妻双方只能选择由一方扣除,如婚前分别有首套房贷利息专项扣除的,则选择一套住房进行扣除,或两套房贷利息各按照50%扣除,扣除方式在一个纳税年度内不得变更。根据这些政策细节,可以利用微观数据对其收入分配效应进行模拟分析。

  为此,需要对比房贷利息扣除前后的收入分配效果变化情况。一个合适的衡量指标是由Musgrave et al.(1948)提出的经典的MT指数,其等于税前收入基尼系数(GX)与税后收入基尼系数(GY)之差,以公式表示为:

  MT=GX+GY

  MT指数越大,表示政策对收入分配差距的调控效果越强。其中,基尼系数是衡量一个国家或地区居民收入分配公平程度的常用指标,0.4为国际公认的收入差距警戒线。

  由于我国现行房贷利息专项扣除以家庭为单位实施,只能由夫妻双方中的一方扣除,并且综合所得实行超额累进税率,理性出发,一般会由收入更高的一方扣除。基于这一考虑,测算方案涉及的关键指标包括以家庭为单位的人均总收入、家庭各成员综合所得、家庭人数、是否有住房贷款等。

  本文数据来源于中国家庭金融调查(China Household Finance Survey,CHFS)数据库,其样本覆盖全国29个省(直辖市、自治区),家庭样本规模为40 000户,调查对象包括了户内的所有成员。本文选取2017年个人调查数据库和家庭调查数据库展开分析。其中,家庭调查数据库涉及家庭住房贷款信息,个人调查数据库有详细的收入信息。由于房贷利息专项附加扣除于2019年1月1日开始实施,而本文微观数据年份是2017年,为了实现数据之间的匹配,需根据居民CPI指数进行调整。2018年居民CPI指数为102.1,按此标准将2019年1 000元的标准定额扣除调整到2017年约为979元。

  (二)结果分析

  从表1(略)的测算结果可以看出,在未计入房贷利息扣除前,全国居民综合所得(扣除基本费用扣除、专项扣除,以及除房贷利息之外的其他专项附加扣除后)基尼系数为0.417 3,收入差距较大。而考虑房贷利息扣除后(以下简称“现行方案”)的基尼系数升至0.417 7,MT指数为-0.000 4,表明采取当前的房贷利息扣除政策会扩大收入差距。

  在当前的专项附加扣除方案中,对住房租金根据城市规模采取差额扣除方法,但针对房贷利息的扣除并未体现这种差异。考虑到各地区的房价和收入水平确实会影响满足扣除条件的人口比例和扣除数额,进而对收入分配效果产生影响,我们采用东部、中部、西部省份以及大城市、小城市、小城镇两种维度来体现政策影响的差异性。

  分地区看,在房贷利息扣除前,东部省份的基尼系数最大,西部次之,中部最小,但都小于全国值,地区间的收入差距不容忽视。在实施房贷利息扣除政策后,上述情况未发生变化,但各地区的MT指数均为负,基尼系数普遍上升。其中中部省份MT指数绝对值最大,东部最小,表明该政策对中部省份的负向调节效果更明显。分城市规模看,房贷利息扣除前大城市基尼系数最大,小城市最小。房贷利息扣除政策推高了基尼系数,其中小城镇MT指数绝对值最大,表明其受到的负向影响最大。

  出现上述现象的原因主要有三:第一,受益者主要为城镇居民。房贷利息扣除政策对应于有综合所得收入的居民,而拥有这些收入中任何一项的居民主要集中于城镇,占我国人口总数近一半的农村居民受影响很小。第二,受益者局限在城镇中的高收入群体。城镇中的低收入者购房比例远低于中高收入者,即便是已经购房的低收入者,很多因纳税义务为零而无法从政策中受益,或是因适用税率级次较低而受益程度有限,这一现象在中西部省份尤为突出。第三,收入越高减税越多。个人所得税对综合所得适用从3%到45%的7级超额累进税率,对于同样有房贷的不同收入阶层的居民而言,收入越高,对应的税率越高,因房贷利息扣除而减轻的税负越多。比如,综合所得年应纳税所得额超过960 000元适用45%税率的高收入者,因为房贷利息扣除政策每年可少缴纳个人所得税5 400元。综合上述三点,城镇中有房贷的中高收入者会成为此项政策的最大受益者。

  综合上述分析,现行的房贷利息扣除无差别政策虽然在整体上有利于减轻家庭负担,且简单易操作、遵从成本低,但却无法回避其存在的累退性问题。

  三、可行的优化方案及其效果模拟

  从国际上看,各国在实践中不断改进以个人所得税优惠补贴住房成本的相关政策,形成了不同特色的操作模式。通过对这些模式的比较分析,可以尝试总结得出可供我国参考的优化方案,并分析其实施效果。

  (一)以个人所得税优惠补贴住房成本的国际经验

  国际上从个人所得税角度以税式支出形式为居民获取自有住房提供补贴的方式主要有房贷利息税前扣除和房贷应纳税额抵免(有房贷利息和房贷余额两种抵免对象)两种,其中后者针对房贷利息又可分为不可返还的房贷利息税额抵免和可返还的房贷利息税额抵免两类。

  1.房贷利息税前扣除。此模式是目前国际上普遍实行的借助个人所得税对家庭提供住房支持的税收优惠模式,广泛应用于美国、英国、新加坡、荷兰等经济发达国家。我国现行个人所得税房贷利息扣除方案是此类模式的典型。

  美国所实行的HMID政策是历史最久、最具代表性的住房贷款利息税前扣除制度之一。HMID适用于自住房且设置了单个家庭贷款额度上限,优惠总规模在美国各项税式支出中连续多年占据前三位(Gravelle J.et al.,2012)。这一制度曾被认为与上世纪中叶美国住房自有率迅速提升密切相关而受到推崇,但随着时间的推移,学者们的质疑声音越来越多。除了大量证据表明HMID与住房自有率关系微弱之外,主要的争议点在于因受益不均而导致的税负不公,这也是各国在实行房贷利息税前扣除政策时普遍遇到的问题。为了弥补这一缺陷,多数国家(地区)对可扣除贷款利息住房的类型、扣除限额以及扣除年限或扣除比例设置了严格的规定,并进行政策间的协调(伍红等,2019)。例如,荷兰规定了房贷利息扣除率,韩国根据纳税人的收入水平和还款期限规定不同的扣除限额。但是,这些措施都无法从根本上解决该政策存在的两个问题,即对低收入者的排斥和受益程度受限于边际税率。

  2.不可返还的房贷利息税额抵免。这一模式是指用房贷利息直接抵减应纳税额。由于减少的是税额而不是税基,能够避免房贷利息税前扣除模式中因扣除额受边际税率影响而导致的累退性,让所有纳税者平等地享受优惠政策(Tosi et al.,2001)。但此模式的作用范围依然局限于缴纳个人所得税的购房者,纳税义务为零的纳税人无法享受优惠。美国在实行房贷利息税前扣除的同时还配合实行房贷利息抵免政策,主要目标群体是收入相对较低的家庭和个人,由地方政府通过对纳税人的鉴定确定抵免率,并为其颁发抵押贷款抵免证,作为纳税人的抵免依据。

  3.可返还的房贷利息税额抵免。在这一模式下,不仅对房贷利息实施税额抵免,还将纳税义务小于抵免额的部分作为补贴支付给纳税人,这就使得那些因年收入低而未达到纳税标准的纳税人也可以从中受益。这种模式不仅能够消除边际税率对受益程度的影响,还能通过给予低收入者正向补贴进一步提高政策的累进性,从而解决房贷利息税前扣除所面临的主要问题。类似方案在美国的相关改革提议中已有触及(马珺,2017)。

  (二)我国房贷利息扣除政策的优化方案及其效果测算

  我国现行房贷利息扣除政策以单一固定金额税前扣除为特点,会导致受益不公、无法惠及低收入群体等问题,直接后果是对税制公平带来冲击。由前文所得到的测算结果可以看出,现行政策具有累退性,恶化了收入分配效果。为缩小收入分配差距,可以有如下改进方案。

  1.方案一:不可返还的房贷利息税额抵免。在此方案下,对贷款利息由税前扣除改为税额抵免,即由税基扣除转变为对应纳税额的减除。为了比较抵免率设置对结果的影响,尝试在3%、10%和12%三个不同的抵免率下进行分析。其中,考虑到税额抵免对于收入较低的纳税人更为有利,选择3%和10%两档抵免率对应于个人所得税最低的两个税率级次,更好地与税前扣除方案的效果形成对比;如果要使改革前后税收收入保持不变,抵免率应设置为12%。在三档抵免率下,根据CPI指数调整的2017年房贷利息年抵免额分别为352.44元(979×3%×12)、1 174.8元(979×10%×12)和1 409.76元(979×12%×12)。测算结果如表2(略)所示。

  可以看出,新方案三个抵免率下MT指数均由负值转为正值,这意味着不可返还的房贷利息税额抵免政策在调节居民收入分配中具有累进性。三个抵免率分别使MT指数由现行方案下的-0.000 4上升为0.003 6、0.012 1和0.014 7,抵免率越高,收入分配改进效果越好。分地区看,中部省份的改进效果最好,东部省份最差。结合现行方案下MT指数可以发现,若进行改革,中部省份将在最大程度上实现收入分配改善,西部次之,东部省份受益最小。但与此同时,中部、西部、东部省份现有的收入差距水平依次加大,东部省份对通过改革缩小收入分配差距的需求更为强烈。区分城市规模看,小城镇MT指数提升最多,表明其通过改革实现收入分配改进的效果最明显。

  2.方案二:可返还的房贷利息税额抵免。在此方案下,对贷款利息由税前扣除改为税额抵免,并对纳税额不足抵免额的部分进行返还,即实质上是对低收入群体进行补贴。同样,为了比较抵免率设置对结果的影响,在3%、10%、12%三个不同的返还抵免率下进行分析。测算结果如表3(略)所示。

  可以看出,各种情景的可返还抵免方案下MT指数都为正,表现出累进性。三个返还抵免率下MT指数依次提高,即返还抵免率越高,收入分配效果越好。分地区看,中部省份的MT指数高于西部和东部省份,收入分配的改进效果最优。分城市规模看,小城镇将在更大程度上改进收入分配效果。与不可返还的房贷利息税额抵免方案进行对比,可以发现,此方案各种情景下的MT指数进一步提高,收入分配效果也有显著改进。

  四、结论和建议

  本文用常见的收入分配评估指标测量我国个人所得税中房贷利息扣除政策的公平性问题。结果表明其具有累退性,会恶化个人所得税的收入分配效果。为了寻求可行的改进措施,总结国际上以个人所得税优惠补贴购房成本的常见模式,分析利弊,提出改进我国现行政策的两个方案。其一为不可返还的房贷利息税额抵免,其二为可返还的房贷利息税额抵免。测算结果显示:两个方案均能改进收入分配效果,使原本累退性的政策转变为累进性;抵免率越高,收入分配效果越好;相对而言,可返还的税额抵免政策能更大程度地改善收入分配效果;地区和城市规模差异会使结果产生异质性。上述结论证实了对两个方案的理论分析,不可返还的房贷利息税额抵免能避免原方案下扣除额受边际税率影响而导致的累退性,可返还的税额抵免可以进一步惠及未达到纳税标准的低收入纳税人,在更大程度上改善收入分配效果。

  基于上述结论可以发现,为了优化个人所得税的收入分配效果,对房贷利息实行税额抵免政策是值得考虑的改革方向。在政策细节设计中,应注意以下几点。

  其一,根据收入分配差距和财政收入水平的具体情况,选择适当的税额抵免模式。在财政收入紧张、收入分配矛盾不突出的情况下,优先考虑实行不可返还的税额抵免模式。采取12%的抵免率能保持现有的税收收入水平,在此基础上,抵免率越低取得税收收入越多。在财政收入充裕、收入分配矛盾突出的情况下,应考虑采取可返还的税额抵免,以最大程度地惠及低收入群体。

  其二,根据地区特点和城市规模采取差异化的抵免率,实现改革收益最大化。为了平抑地区间的收入水平差距,按照现行方案下的收入分配形势,可以对东部、西部、中部省份,以及大城市、小城市、小城镇设计依次降低的抵免率。

  其三,关注地区差异性,逐步推进。中部地区和小城镇通过改革实现收入分配改进的效果最明显,可以先在这两类地区试点,再向其他地区扩展。

  (本文为节选,原文刊发于《税务研究》2020年第7期。)

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