加快完善税收争议诉讼解决机制，处理好国家税收利益与纳税人权益保护之间的关系，是“十四五”时期全面落实税收法定、深入推进税收征管改革、完善现代税收制度的重要保障。

笔者通过对历年税收行政争议案件进行实证分析，认为目前税收争议诉讼解决机制存在以下问题：

一是税务行政诉讼案件争议案由复杂、对法官专业性的要求高。税务行政诉讼案件中除了纳税争议、税务行政处罚、税收强制执行、税收征收行为、税务机关不履行法定职责等比较常见的争议以外，还包括不服税务事项检查通知、不服税务局出具的各项证明、不服社会保险费滞纳金征收、不服征收个人所得税决定等非典型争议。部分案件的实质还涉及我国与第三方国家或地区的税收管辖权。税务行政诉讼案件的复杂化对法官的专业性提出了更高要求。

二是涉税行政案件数量占比较少、调解率较低，且多数税务行政诉讼未能进入实体争议审查。以2020年为例，2020年共有840份涉税行政诉讼案件裁判文书，占2020年行政诉讼裁判文书的数量比仅为0.52%。其中，涉税行政判决书为270份，涉及行政案件的实体问题，占比约为32%；涉税行政裁定书为569份，主要涉及行政案件审理过程或案件执行过程中的程序问题，占比约68%；调解书1份，占比仅约0.12%。表明2/3以上的税务行政诉讼未能进入对有关实体争议的审查，大多涉及的是案件审理或执行过程中的程序性问题，且涉税行政诉讼中，调解率比其他行政诉讼、普通民事诉讼等案件都更低。这一现象说明，涉税行政诉讼并未能完全实现解决实体争议的目的。

《关于进一步深化税收征管改革的意见》要求强化税收司法保障，完善涉税司法解释，明晰司法裁判标准。对此，笔者提出以下建议：

一是建议取消行政复议中“纳税前置”程序，有利于加强税收司法保障。

对于纳税争议，税收征管法规定，纳税人对征税行为行使行政救济权，必须先缴纳税款或提供相应担保，其后申请行政复议，复议之后才能提起行政诉讼。该条款未考虑税务机关的过错，从而导致不论税务机关是否有过错，纳税人都必须承担缴纳税款或提供担保的不利后果。这与行政诉讼法的立法初衷并不完全吻合，增加了纳税人的负担和诉讼成本，如纳税人无力缴清税款和滞纳金或提供足额的纳税担保，则将无法通过复议、诉讼的途径得到法律救济。纳税前置的直接目标是保障国家税收利益，然而，复议或诉讼期间原则上不停止执行已可以保障国家税收利益，纳税前置程序在一定程度上影响了纳税人的诉讼权利。

因此，笔者建议在此次税收征管法修订之机，取消税务行政复议的纳税前置程序，相应条款修改为：“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关发生争议时，可以依法提起行政复议，也可以依法向人民法院起诉。”以增强对纳税人实现法律救济权利的保护。

二是建立小额涉税行政、民事争议案件的简易审理程序，提高诉讼效率。

根据税收争议诉讼标的额的大小，可以将税收争议案件划分为普通和小额两类。对小额税收争议案件可以借鉴美国和加拿大的做法，在欠税或多缴税款数额不超过一定金额的情况下，可选择小额诉讼程序予以解决，其判决可作为最终裁决。而我国司法实践中民事诉讼已有小额诉讼程序，因此，可借鉴这一制度建立税务案件（包括涉税行政诉讼、涉税民事诉讼）的小额诉讼程序，对于税收纠纷数额较小的案件，经双方同意，可选择小额诉讼程序处理。通过这种方式，既能保证诉讼效率，又能给予纳税人解决纠纷的选择权。

三是建议设立专门的税务审判法庭，提高审判专业能力。

涉税案件的特殊性质，决定了税务案件审理的复杂性，对审理也提出了更高的专业要求。在现行司法体制下，税务案件主要由法院的行政庭或民事庭负责审理，而涉税案件的审理不仅要求法官具有审判经验，还要求法官具备财务会计知识、税务知识甚至相应实务经验。2015年10月，中央全面深化改革领导小组审议通过的《深化国税、地税征管体制改革方案》中要求“加强涉税案件审判队伍专业化建设，由相对固定的审判人员、合议庭审理涉税案件”。考虑到相对于其他诉讼案件而言，我国目前的税务诉讼案件整体数量仍较少，且主要集中在经济发达的东部地区，因此建立专门的税务法院需要消耗较大的司法资源，可效仿上海第三中级人民法院设立破产法庭，在上海的某一中级人民法院下设立专门的税务审判法庭，专门管辖涉税行政诉讼和涉税民事诉讼。另外，也可充分运用人民陪审员制度，吸纳财税专家作为陪审员，提高合议庭专业能力。

根据2021年6月10日十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过的《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，上海市浦东新区取得了比肩经济特区的立法权，上海立法机关可制定相关法律，在浦东新区范围内允许人民法院设立专门的税务法庭、允许不“纳税前置”时提起行政复议或行政诉讼等，为浦东新区司法机关税收司法改革探索提供立法保障。

综上所述，加快完善我国税收争议诉讼解决机制，不仅可以使司法资源集约化，更有利于解决我国当前法院在税务案件审判中存在专业性不足的问题，提高诉讼效率，为纳税人的权益提供更加专业化和针对性更强的保障，在税收的具体司法领域实现良法善治，有助于提高我国税收司法公信力，并为“十四五”期间深入推进税收征管改革、完善现代税收制度提供重要保障。而浦东新区作为新的“立法特区”，同时立足自身金融中心的优势和实际，可以成为我国税收争议诉讼解决机制改革的试验田，为全局性的税收争议诉讼解决机制改革提供先进经验。