国家援助，即由某一国家或者利用国家资源实施的援助。在欧盟，如果国家援助导致特定市场的竞争发生扭曲，很有可能被视作非法国家援助。《国际税收评论》发布的2022年全球十大转让定价案例中，两家航空公司因参与经营地援助计划，被欧盟委员会要求收回援助。在判断援助计划的合理性时，双方对于中间方能否被“穿透”产生争议。最终，欧洲法院废除了欧盟委员会的决定。

案例：援助计划合法性受质疑

为了鼓励旅游业发展，意大利撒丁岛制定了一项援助计划，吸引更多航班飞往撒丁岛机场。撒丁岛通过法律形式实施援助计划，明确在2010年—2013年可以获得资金支持的三类活动。根据相关文件，撒丁岛的资金支持以赠款形式提供，政府会将资金交付给机场运营商，再由机场运营商分配给各航空公司。英国E航空公司和西班牙V航空公司与机场运营商达成协议，增加前往撒丁岛的航班和航线数量，将撒丁岛作为旅游目的地进行宣传，并因此从机场运营商处获得相应补偿。

2011年11月30日，根据《欧盟运行条约》要求，意大利向欧盟委员会通报了与撒丁岛援助计划相关的法律。2013年1月，欧盟委员会决定针对撒丁岛援助计划启动调查程序。2016年7月，欧盟委员会在没有进行市场经济经营者测试的情况下提出，撒丁岛援助计划构成了有利于几家航空公司的不相容援助，要求收回援助。E公司和V公司均被纳入需要收回援助的航空公司范围。对此，两家航空公司并不认同，于2020年5月向普通法院提出异议，但没有成功。同年7月，E公司和V公司分别对普通法院的判决提出上诉。2022年11月，欧洲法院将两家航空公司的案件进行合并审理，撤销并搁置了普通法院于2020年5月对两家航空公司作出的判决，废除欧盟委员会2016年7月作出的关于收回国家援助的决定。

分析：中间方能否被“穿透”引争议

作为中间方的机场运营商能否被“穿透”，是本案例的争议点之一。

欧盟委员会认为，从形式上看，机场运营商接受了撒丁岛提供的援助资金，但是实质上，这些资金最终被支付给航空公司。因此，从本质上来说，机场运营商只是一个可以被“穿透”的中间方，最终的受益方是航空公司。根据《欧盟运行条约》，国家面向特定地区、特定领域、特定行业或特定企业提供的援助，导致市场竞争已经扭曲或即将扭曲，则视为非法国家援助。航空公司通过取得补贴资金，获得市场竞争优势，影响了正常贸易秩序，因此欧盟委员会坚持认为，撒丁岛向航空公司提供的援助是非法的。

E公司和V公司均不认同这一观点，认为欧盟委员会将机场运营商视作可被“穿透”的中间方，在法律上是错误的。通常情况下，不具有自由裁量权是将某一机构判定为中间方的重要条件之一。从本案例来看，机场运营商支配其收到的援助资金时，在选择与哪些航空公司合作等关键因素上具有自由裁量权，可以自行选择。因此，欧盟委员会不应“穿透”机场运营商。

同时，欧盟委员会在分析援助计划中是否存在国家资源时，将机场运营商支付给航空公司的资金归属于意大利，并将其视作国家资源。但实际上，这些资金归属于机场运营商，机场运营商均为私营企业，因此不应将资金视为国家资源。欧盟委员会在认定援助计划是否构成非法国家援助时，更多地关注其采取的形式或实施的手段，而没有结合援助计划的最终实施效果进行考量。

欧洲法院认为，欧盟委员会在判断航空公司是否从援助计划中获得特殊竞争优势、援助计划是否构成非法国家援助时，应当根据市场经济经营者测试要求审查相关措施和合同。所谓市场经济经营者测试，是欧盟委员会使用的一种分析工具，旨在评估公共企业（即国家拥有所有权的企业）与私营企业在同一市场上竞争时的行为。通过市场经济经营者测试，可以判断某些企业是否通过国家对特定市场的干预而获得竞争优势。

从相关判例可以看出，撒丁岛追求公共政策目标、机场运营商为私营企业的事实，并不妨碍市场经济经营者测试的适用。也就是说，在本案例中，欧盟委员会没有适用市场经济经营者测试，缺乏证明两家航空公司获得竞争优势的必要事实和证据，难以满足将援助计划认定为非法国家援助的条件。因此，欧洲法院支持E公司和V公司提起的诉讼，要求欧盟委员会撤销有争议的决定。

启示：以合法方式维护自身权益

在一般反避税实践中，政府部门、企业和法院等相关各方站在不同的立场，对中间方能否“穿透”的判断可能有所不同。在这种情况下，需要各方根据业务合同、具体实现方式和实现效果加以综合判断。

随着我国持续加大对外开放的力度，欧盟成为我国不少“走出去”企业的重点海外投资目的地。对于“走出去”企业来说，如果竞争对手通过当地政府部门提供的国家援助形成竞争优势，影响市场正常秩序甚至造成市场扭曲，企业有必要积极运用法律武器，维护自身合法权益。

（作者单位：国家税务总局驻北京特派员办事处）